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„Immer engere Union“: immer noch ein europäischer Grundsatz?

Ein Text von Sonja Puntscher-Riekmann

Das Erschaffen des europäischen Gemeinwesens beruht auf dem Gründungsmythos des Friedens, der durch institutionalisierte Zusammenarbeit seiner Mitglieder, Übertragung ausgewählter Machtbefugnisse an supranationale Organe und rechtsstaatliche Entscheidungsfindung gewährleistet werden soll. Während die Offenheit der Endfassung des Projekts unterschiedliche Vorstellung darüber offenbarte, was Europa für die verschiedenen Generationen von Bürgern und Eliten bedeutet, wurde sie in der Präambel des Vertrags als ein Weg zu einer „immer engeren Union“ definiert. Anscheinend wird dieses grundlegende Bekenntnis heute in Frage gestellt. Aber ist es wirklich so?

Tatsächlich verfolgte die britische Regierung in den Verhandlungen vor dem Referendum die Streichung der Formel „immer engere Union“ aus dem Vertrag, angeblich um die Brexiteers zu besänftigen. Die EU wich nicht um Haaresbreite zurück und das Referendum endete mit einer Mehrheitsentscheidung für den Ausstieg, wobei die Gründe dafür komplexer waren als die Unzufriedenheit mit einer Vertragsformel. Lange vor der Idee von Brexit als erster Fall von Desintegration sah sich die EU schon in vielen Mitgliedstaaten mit einer Vielfalt von Euroskeptizismus konfrontiert, der sich in neuen oder alten gewandelten politischen Parteien verkörperte. Die etablierten Amtsinhaber reagierten, indem sie die Notwendigkeit institutioneller Veränderungen proklamierten, während Akademiker die Forderung nach einem neuen europäischen Narrativ thematisierten. Der Euroskeptizismus kam in verschiedenen Mänteln, die von verschiedenen Akteuren getragen wurden, aber alle hatten Eines gemeinsam: Die EU zum Sündenbock für das zu machen, was ihr Klientel ihrer Meinung nach als politisches oder gesellschaftliches Defizit definieren würde. In diesem Sinne tut die EU entweder zu viel oder zu wenig, auf jeden Fall ist sie keine Macht zum Guten. Solche Haltungen wurden und werden in harter und weicher Form befürwortet, aber sie sind ein Beispiel für eine „Stimme“, die durch ein Mindestmaß an „Loyalität“ untermauert wird, wobei es dem Vereinigten Königreich vorbehalten war, den „Ausstieg“ zu wählen.

In den letzten drei Jahrzehnten haben zunächst die Regierungseliten in Maastricht einen großen Sprung nach vorn gemacht, dann im Gefolge negativer oder hauchdünner positiver Abstimmungen über Vertragsänderungen den Mut verloren und sich schließlich mit Ach und Krach durch die 1990er und 2000er Jahre durchgewirbelt. Das Scheitern des Verfassungsvertrags, sich an die Erfordernisse der Erweiterung bei den Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Jahr 2005 anzupassen, war ein schwerer Schlag, obwohl wichtige Bestimmungen im Vertrag von Lissabon verankert wurden. Doch bis zur finanzwirtschaftlichen Krise wurde wenig getan, um die Währungsunion durch eine wirtschaftliche, fiskalische und politische Union zu vollenden. Und unterschwellig begannen die Regierungen, neue Formen des Intergouvernementalismus zu befürworten, zum Nachteil der supranationalen Institutionen. Interessanterweise waren die Ergebnisse des neuen Intergouvernementalismus jedoch eher hybride Regierungsformen: ein Verfassungsmonster aus gleichzeitiger Zentralisierung und Fragmentierung, aus mehr Integration durch Heimlichkeit und nationalistischer Souveränitätshaltung.

Die Forderungen nach einem neuen europäischen Narrativ, die aus diesem Rätsel hervorgingen, gingen von der Prämisse aus, dass das traditionelle Narrativ von Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit seine Anziehungskraft verloren hatte, während das Narrativ des Wohlstands in der Finanzkrise und das Narrativ der Sicherheit in der Migrationskrise verblasst war. So liest sich die neueste Erfindung als „Europa, das schützt“. Aber unterschiedliche Leser denken an unterschiedliche Dinge, vor denen sie sich schützen wollen. In der unerwarteten COVID-19-Pandemie wurde der Wunsch nach Gesundheitsschutz zum obersten Gebot, obwohl die EU in der Gesundheitspolitik wenig Kompetenz hat. Nichtsdestotrotz könnte sie von den nationalen Führern als ineffizient angeprangert werden, die erneut die Gelegenheit ergriffen, sich als Retter ihrer Staaten zu stilisieren, wie sie es in der Migrationskrise getan hatten. Diese Haltung wählten die „sparsamen Vier“ in den gegenwärtigen Verhandlungen über Rettungsfonds, die kaum auf einen hamiltonschen Moment in der europäischen Geschichte hindeuten, wie von einigen Kommentatoren begrüßt wird. Darüber hinaus hat das deutsche Bundesverfassungsgericht im Mai 2020 ein weiteres Urteil zur Behauptung der nationalen Haushaltshoheit gefällt und damit die Notwendigkeit außer Acht gelassen, die Geldpolitik für die Eurozone als Ganzes und nicht nur nach deutschen Präferenzen zu konzipieren. Wenn diese skizzenhafte Beschreibung der aktuellen Entwicklungen richtig ist, dann drängt sich die Frage auf, ob die „immer engere Union“ für die Europäer immer noch eine fundamentale Frage ist.

Das Leben der Union hat jedoch auch eine positive Seite. Der Euro hat eine schlimme Krise überstanden, während sich die Mitgliedstaaten endlich auf einen zwischenstaatlichen Rettungsfond einigten. Die europäischen Gesetzgeber schufen eine Reihe neuer Bestimmungen zur Regulierung der nationalen Finanzpolitik und der Banken, während sich die Europäische Zentralbank zum großen Stabilisator der Eurozone verwandelte. In letzter Zeit scheinen Deutschland und Frankreich endlich gemeinsam zu handeln, um groß angelegte Rettungsaktionen zur Bekämpfung des pandemiebedingten Wirtschaftsabschwungs in die Wege zu leiten. Brexit hat bisher keine Nachahmer hervorgebracht, im Gegenteil, es hat die „EU 27“ zum Leben erweckt, die sich einig sind, dass sie Großbritannien daran hindern, sich „Rosinen herauszupicken“, und die Befugnis zur Aushandlung künftiger Beziehungen an die Kommission und Michel Barnier delegieren. Diese Kohärenz mag überraschen, aber sie ist das Ergebnis eines kontinuierlichen interinstitutionellen Dialogs auf europäischer und nationaler Ebene. Darüber hinaus haben die Bürger laut der letzten Eurobarometer-Umfrage von 2019 entweder ein positives (42%) oder ein neutrales (37%) Bild von der Union, während nur 20% sie negativ sehen. Die Zahlen mögen im Laufe der Zeit schwanken und unterschiedliche Empfindungen in den verschiedenen Ländern widerspiegeln, aber sie vermitteln zweifellos eine allgemeine Wahrnehmung der Union als etwas, das bewahrt werden muss und nicht abgebaut werden darf. Darüber hinaus ist das Vertrauen in die EU-Institutionen größer als in die nationalen Institutionen, während das Vertrauen in den Euro mit 76% im Durchschnitt der gesamten Eurozone einen historischen Höchststand erreicht hat. Die Zahlen über die Zufriedenheit mit der Demokratie sind ambivalenter: Während die Daten zu der Frage, ob die Bürger glauben, dass ihre Stimme auf Unionsebene zählt, von 56% im Frühjahr auf 45% im Herbst 2019 zurückgegangen sind, zeigen sie Zufriedenheit mit der Funktionsweise der Demokratie in der Union (52% gegenüber 40% der Unzufriedenen). Am bemerkenswertesten ist, dass 70% der Befragten aus der EU 28 sich selbst als EU-Bürger betrachten.

Diese Ergebnisse deuten kaum auf das Ende der Union hin, sondern provozieren vielmehr eine andere Frage: Sind die Bürger einigungsfreudiger als ihre Eliten? Übertrumpfen die Ersteren die Letzteren, indem sie das Projekt der „immer engeren Union“ als grundlegend betrachten? Ein Konstrukt, das ständig verbessert werden muss, um „eine perfektere Union“ zu schaffen, das es aber wert ist, weil ohne dem weniger „Glück“ zu erwarten ist? Auch wenn die Antworten auf diese Fragen spekulativ sein mögen, könnten Daten über die Erwartungen der Bürger an die Handlungsfähigkeit der EU als Anhaltspunkt für eine mutigere Vision ihrer Zukunft dienen: Zwei Drittel der Bürger wollen, dass die EU eine gemeinsame Asylpolitik und eine Verstärkung der Kontrollen an den Außengrenzen entwickelt, eine Mehrheit wünscht eine europäische Politik für erneuerbare Energien und die Bekämpfung von Plastikabfällen, 78% befürworten Maßnahmen zur Gewährleistung der Gleichstellung der Geschlechter am Arbeitsplatz, während 57% einen digitalen Binnenmarkt befürworten. Diese Daten zeichnen ein anderes Bild von der EU, als es das Gezänk der Regierungen der Mitgliedsstaaten um Asylquoten oder Gelder, die der EU für das Krisenmanagement zur Verfügung gestellt werden sollen, bietet.

Schließlich verschont die „immer engere Union“ natürlich auch die europäische Außen- und Sicherheitspolitik nicht. Seit Beginn der europäischen Integration ist dieses Kapitel immer ein besonders schwieriges gewesen. Doch während heute 70% der Bürger glauben, dass die Stimme der EU in der Welt gehört wird, fragt das Eurobarometer 2019 nicht danach, wie die EU in einer konfliktreichen Welt handeln soll und in welchem Umfang sie Ressourcen zur Verfügung hat. Wir leben nicht mehr in ruhigen Zeiten: Die multipolare Welt, die das Duopol des Kalten Krieges zu ersetzen schien, ist dem neuen Hegemoniekampf zwischen den USA und China gewichen. Es drohen weitere große Konflikte: einige in der unmittelbaren Nachbarschaft der EU, einige heiß und einige kalt, einige mit Handels- und Währungskriegen, die alle die liberale und multipolare Weltordnung bedrohen. Sind die europäischen Bürger und Vertreter bereit, die Verteidigung einer solchen Ordnung anzukündigen und dafür zu bezahlen, in ihre Institutionen von der UNO bis zur WTO zu investieren, friedensschaffende und -erhaltende Szenarien zu entwickeln und nicht zuletzt einen Konflikt mit ihren Gegenspielern, insbesondere den USA innerhalb der NATO, zu riskieren? Oder ziehen sie es vor, anderen Großmächten nachzueifern, indem sie „Europa an die erste Stelle“ setzen, indem sie zum Beispiel europäische Industrie-Champions aufbauen und damit die Wettbewerbspolitik als Pfeiler des Binnenmarktes desavouieren? Oder die Nutzung des Euro in globalen Währungsantagonismen? Wie auch immer die Antworten auf diese Fragen lauten mögen, die EU braucht vielleicht ein mutiges Narrativ darüber, wie sie eine autonome Weltmacht werden kann, anstatt ein stiller Handelsgigant und ein Satellit anderer in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung zu bleiben. Kühnheit war in der Tat der Begriff, den die Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in ihrer Antrittsrede vor dem Europäischen Parlament verwendete. Und Kühnheit in politischer, sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht ist das, was wir brauchen, um die gegenwärtige Krise zu überwinden und Demokratie, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit in Europa und der Welt zu fördern.

Sonja Puntscher-Riekmann ist Universitätsprofessorin für politische Theorie und EU-Politik an der Universität Salzburg und Vizepräsidentin des Europäischen Forums Alpbach.